Il examine chaque année les projets de loi, d’ordonnance ou de décret, afin d’en vérifier non seulement la régularité juridique, mais encore l’opportunité en termes d’action administrative. L’écriture du droit a pu être présentée, s’agissant du travail d’interprétation et d’argumentation propre au juge, comme la rédaction d’un « roman à la chaîne »[2]. [4]Art. 3. Migaud et Lambert[16]. Au Moyen âge, la curia regis, constituée de grands personnages proches du roi, aidait celui-ci dans le gouvernement du royaume et dans l'exercice de la justice. En raison de l’hostilité des parlementaires, elle était en réalité très rare – deux ou trois projets par an – malgré le vigoureux combat mené par Laferrière, par la plume et par la parole, pour la développer ». I. Il n’est aussi nullement exclu qu’il puisse rejeter le texte dont il est saisi, en raison du caractère totalement lacunaire ou indigent de l’étude d’impact. “ Merci au service commercial de m'avoir aiguillé dans mes recherches, “ Des exemples concrets pour les contrats de travail, “ De bons outils pour appréhender les problématiques en création d'entreprise, En cliquant sur OK, vous acceptez que Doc-du-juriste.com utilise des cookies ou une technologie équivalente pour stocker et/ou accéder à des informations sur votre appareil. 10 : « Si l'article 34 et le premier alinéa de l'article 37 de la Constitution établissent une séparation entre le domaine de la loi et celui du règlement, et si l'article 41 et le deuxième alinéa de l'article 37 organisent les procédures spécifiques permettant au Gouvernement d'assurer la protection du domaine réglementaire contre d'éventuels empiètements de la loi, la Constitution n'a pas pour autant entendu frapper d'inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi ; que, par suite, les requérants ne sauraient se prévaloir de ce que le législateur est intervenu dans le domaine réglementaire pour soutenir que la disposition critiquée serait contraire à la Constitution ou pour demander que soit déclaré son caractère réglementaire ». L’expérience contentieuse du Conseil d’État et, en particulier, sa participation active à un dialogue des juges à l’échelle européenne, lui permettent de prévenir efficacement beaucoup de risques contentieux et, partant, de garantir la sécurité juridique des lois nouvelles. [3]Art. Lien à reprendre : > télécharger au format pdf, Colloque organisé par la Commission des Lois du Sénat et l’Association française de droit constitutionnel, Première table ronde : diversité des usages, diversité des écrits – un processus collégial -, Palais du Luxembourg,  jeudi 12 juin 2014, L’écriture de la loi et le Conseil d’État, Intervention de Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’État. Cette théorie est aujourd'hui remise en cause notamment en raison du contrôle de conventionalité que peut exercer le juge administratif depuis peu. Le Conseil d’Etat critique sévèrement le projet de loi constitutionnelle Le 22 janvier 2021 par Stéphanie Senet Climat, Politique-Société, débat public, droit de l'environnement. L’exemple le plus fameux est celui de la demande d’avis sur les questions posées par la proposition de loi organique relative aux lois de finances, déposée par MM. Il faut être clair : le surgissement d’une hiérarchie des normes devenue effective et, par suite, pleinement respectée dans les années 70 et 80 du XXème siècle est à l’origine du renouveau et même de la refondation de la fonction consultative du Conseil d’État à laquelle celui-ci consacre un tiers de ses  ressources humaines et qui, me semble-t-il, aurait irrémédiablement dépéri sans le défi majeur que représente le respect de la Constitution, comme du droit européen et international. En complément et dans le même esprit, le Conseil d’État répond, à l’instar d’un « bureau d’études juridiques »[17], aux demandes d’avis présentées par le Premier ministre ou les ministres  concernés  « sur les difficultés qui s’élèvent en matière administrative »[18]. L'état d'urgence : entre maintien des libertés fondamentales et nécessité de... Les revirements de jurisprudence et leurs adaptations aux évolutions du droit. Il n’émet d’avis défavorable, qu’il motive avec soin, que si, en l’état de la jurisprudence et compte tenu de son orientation, il existe un doute sérieux quant à la constitutionnalité ou la conventionalité d’une disposition. La capacité à mobiliser ses connaissances et la capacité à raisonner juridiquement seront évaluées dans l'exercice du cas pratique. Il assume en réalité, qu’il soit saisi de projets ou de propositions de loi ou de projets d’ordonnance un « triple rôle de régulateur, de contrôleur et de réformateur »[41] dans les limites de son office et au service de l’ensemble des pouvoirs publics. Les rapports entre le Président de la République et le premier ministre sous... Les droits fondamentaux à l'épreuve de l'état d'urgence sanitaire du coronavirus. n°99-421 DC du 16 décembre 1999, Loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes, cons. La loi, première source de légalité … Il est garant des principes édictés par la loi. La haute juridiction administrative a remis un avis sévère sur le texte présenté mercredi en conseil des ministres. Ces austères développements ne doivent pas dissimuler que l’évaluation préalable des effets des projets de loi constitue aujourd’hui un enjeu majeur en termes de qualité de la loi et de maîtrise de l’inflation normative. Il est aussi juge suprême, qui … LO 111-4, dans sa rédaction issue de la loi organique n°2012-1403 du 17 décembre 2012. La loi mise en consultation jusqu’au 15 février 2021 redéfinit selon de nouveaux critères les types d’aides du Fonds d’équipement touristique (FET). [15]Marceau Long, « Le Conseil d’État et la fonction consultative : de la consultation à la décision », RFDA, n°8, 1992, p. 787. Il entre en effet dans son rôle d’apprécier « l’opportunité administrative »[27] d’un texte et ceci à un double niveau. D’autre part, il examine le caractère suffisant des études d’impact, en ce qui concerne les effets des règles proposées sur l’ordonnancement juridique[37], les formalités, démarches et procédures administratives et, plus largement, leurs conséquences financières, économiques et sociales. Une telle réaction méconnaît cependant le rôle qui incombe au Conseil d’État dans l’exercice de sa fonction consultative. Tâche qui se révèle de plus en plus exigeante. Le Conseil d’État est le conseiller du Gouvernement pour la préparation des projets de loi, d’ordonnance et de certains décrets. Le délai moyen d’examen des textes soumis à l’Assemblée générale – c'est-à-dire la quasi-totalité des projets de loi – est ainsi passé de 2008 à 2013 de 42 à 28 jours après un « plancher » qui s’est établi à 24 jours en 2012. Constit. Par ses attributions consultatives, le Conseil d’État fait ainsi plus que donner des avis, réécrire des projets de texte ou vérifier l’existence formelle d’une étude d’impact. Quelle est donc la place de la loi dans l'exercice de la double mission du Conseil d'État ? Les opposants à la réforme des retraites se réjouissent de l'avis sévère rendu par le Conseil d'État qui a examiné le projet de loi du gouvernement. Les formations administratives du Conseil d’État ont donné leur pleine et efficace portée à ces obligations, en précisant leur champ d’application (1) et leur contenu (2), et en exerçant un contrôle attentif des évaluations préalables fournies par le Gouvernement (3). La loi, première source de légalité du Conseil d'État La loi est la première source du Conseil d'État. Il peut, en outre, appeler de sa propre initiative « l’attention des pouvoirs publics sur des réformes d’ordre législatif, réglementaire ou administratif, qui lui paraissent conformes à l’intérêt général[19] », ou encore désigner un membre pour « assister [une] administration dans l’élaboration d’un projet de texte déterminé »[20]. [...], [...] En effet, il faut imaginer la situation dans laquelle une disposition de la Constitution serait conforme à un traité international, mais où une loi serait contraire à la Constitution et donc au traité. De même, l’écriture de la loi s’apparente à une œuvre séquencée et collective ou, pour reprendre l’intitulé de cette table ronde, à un « processus collégial », qui ne doit rien à l’esthétique hasardeuse du cadavre exquis, ni à celle, vertigineuse, du palimpseste. Inversement, il procède de plus en plus souvent à la rédaction de notes par lesquelles il expose les raisons qui l’ont déterminé à donner un avis favorable à une disposition dont il apparaît clairement qu’elle sera ultérieurement contestée, en particulier au regard de la Constitution. B- Chacun mesure enfin la place considérable qu’occupe désormais la législation déléguée dans notre production législative, comme en témoignent les statistiques des habilitations et des ordonnances publiées, spécialement depuis le début des années 2000. Car notre institution répond de moins en moins à la demande suivante : « Qu’en pense le Conseil d’État ? L’avis donné par le Conseil d’État au gouvernement est rendu public lorsqu'il concerne un projet de loi. La source principale du juge est la loi et non la Constitution qui est pourtant la norme suprême dans l'ordre juridique interne. 24 de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008, la rédaction antérieure figurant au premier alinéa de l’article 34 : « La loi est votée par le Parlement ». Le Conseil d'État émet un avis sur la régularité juridique des textes, sur leur forme et sur leur opportunité administrative. En deuxième lieu, les formations consultatives veillent à la régularité juridique des projets et des propositions de loi. Par Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, Déontologie des membres de la juridiction administrative, La carte des juridictions administratives, Découvrir la justice administrative et son organisation, Questions prioritaires de constitutionnalité, Fiches pédagogiques "pour en savoir plus", Les experts auprès des juridictions administratives, Formulaires de requêtes contentieux sociaux, Télérecours : les téléprocédures devant les juridictions administratives, Les fiches pratiques de la justice administrative. Consultez plus de 41137 documents en illimité sans engagement de durée. S’agissant des critères d’examen, celui de la qualité rédactionnelle des textes ne se limite pas au contrôle de leur correction formelle, ce qui ne va pas de soi compte de l’irrépressible tendance des ministères à produire des rédactions de moins en moins souvent brèves, générales, stables et prescriptives, et de plus en plus longues, techniques, floues, malléables et changeantes. 9. A. Il traite également ses demandes d’avis et effectue des études à la demande du Gouvernement ou à sa propre initiative. [14]Comme le relevait un ancien président de la section sociale du Conseil d’État : Michel Roux, « La fonction consultative du Conseil d’État », Revue administrative, 1999, p. 16. 23 § 2 de l’ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945  portant sur le Conseil d’État. C’est en ce sens qu’en 2013, ont été estimées « inopportunes »[29] certaines obligations nouvelles prévues par le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Dissertation : Le régime représentatif est-il réellement démocratique ? 52 de la Constitution du 22 frimaire An VIII : « Sous la direction des consuls, un Conseil d’État est chargé de rédiger les projets de loi et les règlements d’administration publique et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative ». En application des articles 39, 47 et 47-1 de la Constitution et des lois organiques prises pour leur application[30], le Gouvernement est désormais tenu d’assortir d’une évaluation préalable de leurs effets économiques, financiers et sociaux les projets de lois organique, ordinaire et de programmation[31] mais aussi, selon des modalités particulières, les projets de loi d’habilitation en application de l’article 38 de la Constitution[32], les projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l’approbation d’un traité ou d’un accord international et, enfin, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Commandez votre devoir, sur mesure ! Le Conseil d'Etat et la loi - publié le 10/12/2009, Travail dirigé sur l'action paulienne (droit civil belge), Droit constitutionnel - La séparation des pouvoirs. Dans un sens plus strict, il s'agit de l'une des sources du droit français qui émane du pouvoir législatif. [5]Cons. Depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle disposition constitutionnelle (art. Ces études qui ont vocation à être renforcées au sein du Gouvernement, notamment en ce qui concerne l’impact des réformes proposées sur les entreprises, doivent être l’un des leviers d’une politique de maîtrise de l’inflation normative et de meilleure qualité de la loi. [27]Marceau Long, « Le Conseil d’État et la fonction consultative : de la consultation à la décision », RFDA, n°8, 1992, p. 790. Le recueil de l'avis du Conseil d'Etat est dans certains cas une obligation prévue dans la Constitution, même si le gouvernement n'est pas tenu de s'y soumettre. 3. 23 § 1 de l’ordonnance du 31 juillet 1945, n°45-1708, portant sur le Conseil d’État. Le champ d’application de l’obligation constitutionnelle a été précisé dès 2009[33]. En tant que conseiller, il donne un avis sur des lois et en tant que juge de l'administration, il porte un jugement sur les actes administratifs. L'objectif de ce texte est de transcrire dans la loi les mesures issues de la concertation des 150 membres de la Convention citoyenne pour le climat (CCC). Dans certains cas, il suggère des rédactions aux fins d’explorer des voies de conciliation entre les problèmes qu’il relève et les objectifs poursuivis par les parlementaires. Il s’agit donc, dans ce cadre très particulier, de vérifier qu’aucune ambiguïté sérieuse n’entache les dispositions soumises à l’examen du Conseil d’État et n’est susceptible de porter atteinte à l’objectif de valeur constitutionnelle d’« accessibilité et d’intelligibilité » de la loi[22]. Si le Conseil Constitutionnelle a pour référence la Constitution, le Conseil d'Etat a pour référence la loi. Le Conseil d’État exerce deux missions. Le projet de loi Climat a été retoqué par le Conseil d’Etat concernant l’interdiction de la publicité pour les énergies fossiles, rapporte Stratégies. La contribution du Conseil d’État à l’écriture de la loi intervient en aval des procédures administratives et en amont de celles qui sont proprement législatives. 24 de l’ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945  portant sur le Conseil d’État. Bien qu’il ne soit plus maître de l’issue des procédures, le Conseil d’État se garde, dans cet exercice, de sacrifier à une sorte de principe de précaution juridique. Bien évidemment, le Conseil d'Etat lors de sa fonction consultative assure un contrôle de Constitutionalité des projets de loi à la Constitution, tout comme les décrets, qui - en cas d'avis défavorable - si le Gouvernement décide de passer outre, verra ses actes probablement annulés au contentieux pour des motifs de légalité. Enfin, lorsque l’étude d’impact n’est pas conforme aux exigences constitutionnelles, il indique nettement au Gouvernement la nécessité de procéder à une régularisation avant le dépôt du projet de loi. Selon le degré de gravité des insuffisances relevées, le Conseil d’État invite le Gouvernement à procéder à une régularisation adaptée et proportionnée. [24]Même si le Conseil constitutionnel, par sa décision n°82-143 DC, du 30 juillet 1982, Loi sur les prix et les revenus, ne censure pas les dispositions que le législateur adopte incompétemment dans le domaine du règlement, en dehors de la mise en œuvre des procédures prévues par les articles 37 alinéa 2 et 41 de la Constitution, comme il l’a rappelé dans sa décision 2012-649 DC du 15 mars 2012,  Loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives, cons. [10]Art. Ensuite, le respect par le Gouvernement du périmètre de l’habilitation qui lui est imparti donne lieu à une grande vigilance des formations consultatives, aussi bien que contentieuses, du Conseil d’État, les cas de « disjonction » en amont ou d’annulation en aval de dispositions hors champ de ce périmètre n’étant pas du tout rares. Si, en dernier lieu, le Parlement « vote la loi »[3], plusieurs acteurs concourent à son élaboration, parmi lesquels figure le Conseil d’État, au titre de sa fonction consultative. En conférant toute leur portée aux exigences inhérentes à la hiérarchie des normes, mais aussi aux obligations – au premier chef constitutionnelles - se rapportant à la législation déléguée et à la présentation des projets de loi, en particulier celles issues de la révision du 23 juillet 2008, le Conseil d’État veille, dans le respect des équilibres institutionnels, à ce que, par le truchement du Gouvernement, les membres du Parlement disposent de l’information la plus précise, la plus complète et la plus sincère pour l’exercice de leurs attributions. [7]CE, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, Rec. La loi, première source de légalité du Conseil d'État, Le Conseil d'État, garant de la loi et de ses principes, Le Conseil d'État et la théorie de la loi-écran, La disparition progressive de l'écran législatif. L'acte administratif est un acte juridique fait dans le cadre de l'administration. Au regard de la longueur et de la complexité des textes à examiner, de tels délais apparaissent incompressibles et méritaient d’être rehaussés. [18]Selon la formule de l’article 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII reprise à l’article L. 112-2 du code de justice administrative, lui-même issu de l’art. 13 ; voir, sur ce point, l’avis défavorable délivré sur certaines dispositions du projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique, en raison de l’obscurité de la notion de « pôles de compétitivité » ou de l’excessive complexité du « pacte de gouvernance territoriale », Rapport public 2014, p. 197. 34 de la Constitution. Enfin, le Conseil d’État possède un important rôle de conseiller du gouvernement. Le risque encouru par le juge de procéder à un contrôle indirect de constitutionnalité de la loi s'est exprimé à plusieurs reprises lorsque les engagements internationaux se réfèrent à des droits reconnus dans les textes constitutionnels. Il peut par ailleurs être consulté par le gouvernement sur toute question ou difficulté d'ordre juridique ou administratif. [20]Art. La contribution du Conseil d’État à l’écriture de la loi intervient en aval des procédures administratives et en amont de celles qui sont proprement législatives. II. [...], [...] La loi est la première source de droit du Conseil d'État, il en est le garant et participe à son élaboration. L. 112-3 du code de justice administrative, issu de l’art. 1. Le Conseil d’État ne se borne pas en effet à délivrer un avis favorable ou défavorable sur un projet de texte : il prend l’initiative de l’amender, de l’enrichir, de formuler des propositions alternatives et, in fine, de procéder presque toujours à une nouvelle rédaction. Tout n’est pas noir pour autant. Ainsi que le relevait le vice-président Marceau Long, par leur nature, leur modalité et leur portée, « ses avis sont [ainsi] à la frontière de la consultation et de la décision »[15]. Mais il est équitable de reconnaître qu’ils disposent désormais d’une panoplie d’outils pour mieux justifier – et contrôler – le bien-fondé du recours à la loi. L. 112-1 du code de justice administrative, issu de l’art. 51 et 53 de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, modifiés respectivement par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 et par la loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009 ; en ce qui concerne les lois de financement de la sécurité sociale : art. Par ses avis consultatifs, le Conseil d’État examine la qualité rédactionnelle (1), la régularité juridique (2) mais aussi ce que l’on nomme, de manière quelque peu amphigourique, l’ « opportunité administrative »[21] des textes qui lui sont soumis (3), dans les délais les plus brefs possibles et en tenant compte du degré d’urgence signalé par le Gouvernement. Le Conseil d’État participe, par sa fonction consultative, à la « confection des lois »[10], nous dit le code de justice administrative, en vertu d’une exigence devenue[11] constitutionnelle[12] en 1958, alors que son intervention n’était, faut-il le rappeler, que facultative et parcimonieuse sous la IIIème République[13] et n’est devenue obligatoire qu’avec l’ordonnance du 31 juillet 1945. Jusqu'à sa constitutionnalisation sous la Vème République, la participation du Conseil d'Etat à la confection de la Le Conseil d’Etat estime que l’étude d’impact du projet de loi, parvenue le 15 novembre, répond de manière satisfaisante, pour la plupart des articles du projet de loi, aux exigences de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. D’une part, il s’assure qu’elles comportent le résultat des consultations préalablement ou concomitamment menées[35], l’ensemble des éléments nécessaires à l’examen du bien-fondé juridique du projet comme, par exemple, les éléments expliquant la méthode de calcul utilisée[36]. [21]Marceau Long, « Le Conseil d’État et la fonction consultative : de la consultation à la décision », RFDA, n°8, 1992, p. 790. Par trois fois en une semaine, le Conseil d'Etat, malgré ses 220 ans d'âge depuis le 13 décembre dernier, a démontré son indépendance et sa vigueur. [...], [...] Le Conseil d'État juge donc désormais la conformité de la loi aux traités. Générale (section des finances), avis n°365 546, 21 décembre 2000, sur les questions relatives aux conditions dans lesquelles peut être modifiée l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; disponible sur le site internet du Conseil d’État : http://www.conseil-État.fr/media/document//avis/365546.pdf. L’écriture de la loi et, partant, l’exercice de cette fonction consultative, la plus ancienne[4] et, cependant, la plus discrète de cette institution, ont été profondément transformés par l’essor du contrôle de constitutionnalité des lois depuis la décision du 16 juillet 1971 Liberté d’association[5] et la révision constitutionnelle de 1974[6], - dont l’aboutissement a été l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 -, puis par l’émergence du contrôle de conventionnalité à compter de l’arrêt Nicolo[7].
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